By Paman BED
By Paman BEDAda satu ironi yang sering muncul dalam tata kelola negara modern: semakin banyak lembaga dibentuk untuk mempercepat pembangunan, semakin besar pula potensi terjadinya tumpang tindih kewenangan. Tujuannya mungkin baik. Negara ingin lebih cepat bergerak, investasi ingin dipercepat, aset negara ingin dioptimalkan, tanah idle ingin dimanfaatkan, dan pertumbuhan ekonomi ingin didorong. Tetapi dalam praktik, ketika terlalu banyak institusi berjalan di ruang yang hampir sama, negara justru dapat masuk ke wilayah yang kontraproduktif.
Hari ini Indonesia memiliki beberapa institusi yang sama-sama bersentuhan dengan tanah dan aset negara. Ada Direktorat Jenderal Kekayaan Negara (DJKN) yang bertugas mengelola kekayaan negara dan mengoptimalkan Barang Milik Negara (BMN). Ada Badan Bank Tanah yang dibentuk untuk menjamin cadangan tanah strategis bagi pembangunan dan investasi. Ada pula Kementerian Agraria dan Tata Ruang/BPN yang memiliki kewenangan administrasi pertanahan, legalitas hak, serta tata ruang.
Tugas, Wewenang, Tanggung Jawab, dan Koordinasi
Di atas kertas, pembagian peran itu tampak rapi. Namun, dalam praktik, garis batas antarkewenangan sering kali menjadi tipis. Dan ketika batas mulai kabur, governance mulai diuji.
Masalah sebenarnya bukan sekadar siapa yang mengelola tanah. Masalah yang lebih besar adalah siapa yang memiliki kewenangan menentukan arah pemanfaatannya, siapa yang berhak melakukan kerja sama, siapa yang mengendalikan legalitas, siapa yang mencatat asetnya, dan siapa yang bertanggung jawab ketika proyek bermasalah. Di sinilah potensi overlap mulai muncul.
Sebagai ilustrasi, bayangkan ada tanah negara ratusan hektar yang idle di kawasan strategis dekat pelabuhan utama atau akses jalan tol.
DJKN melihatnya sebagai BMN eks-kontraktor kontrak kerja sama atau aset telantar yang harus dioptimalisasi melalui skema pemanfaatan agar tidak menjadi aset tidur dan menghasilkan Penerimaan Negara Bukan Pajak (PNBP).
Badan Bank Tanah memandangnya sebagai target ideal untuk dimasukkan ke dalam cadangan lahan strategis guna mendukung proyek strategis nasional (PSN) atau reforma agraria.
Kementerian ATR/BPN melihatnya dari sisi kesesuaian kegiatan pemanfaatan ruang (KKPR), legalitas sertifikasi Hak Pengelolaan (HPL), dan penataan ruang daerah.
Ketika ketiga lembaga ini bergerak secara parsial tanpa sinkronisasi hulu, yang terjadi di lapangan adalah dualisme klaim kewenangan. Kondisi seperti ini secara teori seharusnya bisa disinergikan. Tetapi dalam birokrasi, semakin banyak aktor yang terlibat, semakin besar pula biaya koordinasi (coordination cost) yang muncul. Dan biaya koordinasi ini sering kali tidak terlihat dalam laporan keuangan negara, tetapi sangat terasa dalam lambatnya keputusan dan tingginya ketidakpastian bagi dunia usaha.
Investor sebenarnya tidak terlalu takut pada aturan yang ketat. Yang paling ditakuti investor justru adalah ketidakjelasan.
Kerja Sama Pemanfaatan (KSP) dan Risiko Hukum
Ketika status aset belum sepenuhnya clean and clear, ketika kewenangan antarlembaga belum sepenuhnya sinkron, ketika tata ruang masih bisa berubah, atau ketika sebuah proyek Kerja Sama Pemanfaatan (KSP) dapat dipersoalkan kembali di kemudian hari, maka risiko hukum (legal risk) bagi mitra swasta mulai meningkat.
Investasi pada tanah dan kawasan strategis bukanlah investasi jangka pendek. Nilainya besar, tenornya panjang, dan sifat asetnya tidak mudah dipindahkan (immovable). Karena itu, kepastian governance menjadi jauh lebih penting dibanding sekadar akselerasi proyek di permukaan.
Di sinilah konsep KSP menjadi instrumen yang menarik sekaligus sensitif. KSP pada dasarnya dibuat agar aset negara menjadi produktif tanpa negara harus kehilangan kepemilikannya. Secara konsep, ini ideal: negara tetap memegang kepemilikan material, investor memperoleh ruang usaha, dan masyarakat mendapatkan multiplier effect ekonomi.
Namun, ketika objek KSP berada pada lahan yang memiliki dimensi pengelolaan ganda—sebagai BMN di satu sisi, dan sebagai objek land banking nasional di sisi lain—kompleksitas hukumnya meningkat tajam. Jika terjadi kegagalan proyek atau wanprestasi, ketidakjelasan mengenai lembaga mana yang berhak melakukan eksekusi jaminan atau pembatalan kontrak dapat menyeret negara ke dalam sengketa hukum yang berlarut-larut.
Siapa Pengendali Utama Aset?
Pertanyaan fundamentalnya adalah: siapa pengendali utama aset? Siapa yang memiliki hak pengelolaan tertinggi? Bagaimana jika proyek gagal atau KSP dibatalkan di tengah jalan? Siapa yang berhak menerima pengembalian aset dan bertanggung jawab atas peningkatan nilai lahan (land value capture)?
Pertanyaan-pertanyaan ini bukan sekadar isu administratif biasa. Ini menyangkut sistem governance negara. Dalam banyak kasus di berbagai negara berkembang, konflik terbesar pengelolaan aset negara justru bukan terjadi antara pemerintah dan swasta, melainkan antar-institusi pemerintah sendiri akibat ego sektoral yang bekerja di bawah payung hukum masing-masing.
Setiap lembaga tentu merasa memiliki dasar hukum yang kuat. Setiap institusi merasa menjalankan amanat undang-undang. Akibatnya, negara bisa masuk ke situasi yang ironis: terlalu sibuk mengelola kewenangan dibanding mengelola manfaat.
Padahal tujuan awal pembentukan berbagai lembaga itu sebenarnya sederhana: mengurangi tanah idle, mengoptimalkan aset, mempercepat pembangunan, dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Negara modern memang membutuhkan spesialisasi lembaga, tetapi semakin kompleks struktur kelembagaan, semakin krusial kejelasan batas kewenangan. Jika tidak, negara akan menghadapi risiko tersembunyi yang berbiaya mahal: keputusan lambat, investasi tertunda, aset terbengkalai, sengketa hukum, hingga munculnya ketakutan di kalangan birokrat (bureaucratic paralysis) dalam mengambil keputusan strategis.
Peran Strategis Tata Kelola
Aset negara bukan sekadar angka mati di atas neraca penilai. Ia adalah ruang kekuasaan, ruang ekonomi, ruang politik, dan ruang kepentingan. Semakin tinggi nilai strategis tanahnya, semakin tinggi pula sensitivitasnya.
Oleh karena itu, pengelolaan tanah negara tidak bisa hanya didekati dari perspektif bisnis semata, melainkan harus dilihat dari perspektif governance jangka panjang. Negara memang perlu bergerak cepat, tetapi kecepatan tanpa kejelasan regulasi hulu justru akan melahirkan ketidakpastian baru. Negara yang kuat bukan negara yang memiliki banyak lembaga, melainkan negara yang mampu membuat seluruh lembaganya bekerja dalam satu arah yang presisi.
Kesimpulan
Potensi overlap kewenangan antara DJKN, Badan Bank Tanah, dan Kementerian ATR/BPN merupakan konsekuensi logis dari dinamika pengelolaan ruang dan aset di era modern. Meskipun masing-masing lembaga memiliki legitimasi hukum tersendiri, irisan kewenangan pada objek aset strategis dan proyek KSP skala besar dapat menjadi kontra produktif jika dibiarkan tanpa adanya hierarki ketetapan yang jelas. Tata kelola yang lemah pada area ini hanya akan meningkatkan ketidakpastian hukum, memperlambat realisasi investasi, dan menaikkan profil risiko sengketa di masa depan.
Rekomendasi dan Saran Operasional
* Untuk mentransformasi potensi risiko ini menjadi sinergi yang produktif, diperlukan langkah-langkah konkret dan struktural sebagai berikut:
* Pembentukan Desk Bersama (One-Stop Clearing House) Aset Strategis
* Pemerintah perlu membentuk sebuah wadah kliring nasional lintas sektoral yang mempertemukan DJKN, Badan Bank Tanah, dan Kementerian ATR/BPN dalam satu meja sebelum sebuah aset strategis ditawarkan kepada pihak ketiga. Desk Bersama ini berfungsi untuk melakukan due diligence gabungan yang bersifat final secara hukum, memastikan status tata ruang (KKPR) klop, dan menentukan skema pemanfaatan satu pintu, sehingga investor tidak perlu melakukan birokrasi berantai ke tiga instansi berbeda.
* Amandemen Regulasi Turunan untuk Mempertegas Hierarki Hak
* Perlu ada regulasi penegas (misalnya dalam bentuk Peraturan Pemerintah Gabungan atau Peraturan Presiden) yang mengeliminasi ambiguitas status hak. Aturan ini harus mempertegas batas demarkasi yuridis, misalnya: menetapkan secara eksplisit posisi Hak Pengelolaan (HPL) yang dikuasai oleh Badan Bank Tanah terhadap kedudukan Barang Milik Negara (BMN) yang tercatat di DJKN pada objek tanah yang sama, serta bagaimana pola pembagian PNBP-nya agar tidak terjadi dualisme pencatatan aset di neraca keuangan negara.
* Integrasi Sistem Data Pertanahan dan Aset Nasional
* Mengintegrasikan sistem informasi manajemen aset BMN pada DJKN (Sakti/Siman) dengan sistem informasi pertanahan di ATR/BPN (Bhumi) dan sistem inventarisasi milik Badan Bank Tanah ke dalam satu database berbasis spasial (Geographic Information System). Transparansi data ini akan secara otomatis memitigasi risiko tumpang tindih penetapan koordinat lahan sejak tahap perencanaan awal.
Referensi
Regulasi & Perundang-undangan:
* Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2020 tentang Cipta Kerja (Klaster Pertanahan dan Bank Tanah).
* Peraturan Pemerintah Nomor 64 Tahun 2021 tentang Badan Bank Tanah.
* Peraturan Pemerintah Nomor 27 Tahun 2014 jo. PP Nomor 28 Tahun 2020 tentang Pengelolaan Barang Milik Negara/Daerah.
* Peraturan Menteri Keuangan (PMK) terkait skema Kerja Sama Pemanfaatan (KSP) Barang Milik Negara.
Situs Resmi Lembaga:
* Direktorat Jenderal Kekayaan Negara: djkn.kemenkeu.go.id (Publikasi mengenai optimalisasi BMN dan manajemen aset idle).
* Badan Bank Tanah: banktanah.id (Rencana strategis pengadaan dan pencadangan tanah nasional).
* Kementerian Agraria dan Tata Ruang/Badan Pertanahan Nasional: atrbpn.go.id (Kebijakan tata ruang, kesesuaian pemanfaatan ruang, dan pendaftaran HPL).
Materi Diskusi:
* Kajian akademis dan diskusi kedinasan mengenai tata kelola (governance), Kerja Sama Pemanfaatan (KSP), asset management, serta mitigasi risiko tumpang tindih (overlap) kewenangan lembaga negara dalam ekosistem agraria dan keuangan negara di Indonesia.
