Oleh Anwar Husen
Pemerhati Sosial | Dewan Pakar KAHMI Maluku Utara
Oleh Anwar HusenProgram Pegawai Pemerintah dengan Perjanjian Kerja (PPPK) pada mulanya dipromosikan sebagai jalan keluar bagi persoalan klasik birokrasi Indonesia: menata tenaga honorer yang jumlahnya terus membengkak, memberi kepastian status kerja, sekaligus menghindari gelombang pemutusan hubungan kerja massal. Di atas kertas, kebijakan ini tampak rasional. Namun, ketika jutaan pegawai itu mulai menagih haknya, negara justru menghadapi pertanyaan yang paling mendasar: siapa sebenarnya yang harus membayar gaji mereka?
Pertanyaan itulah yang mengemuka dalam rapat kerja Komisi II DPR RI bersama pemerintah pada 8 Juni 2026. Pemerintah daerah mengaku tidak lagi memiliki ruang fiskal untuk membayar gaji PPPK. Di sisi lain, Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian mempertanyakan apakah seluruh pemerintah daerah benar-benar telah melakukan efisiensi anggaran sebelum menyatakan tidak mampu.
Perdebatan itu memperlihatkan sebuah kenyataan yang ironis. Kebijakan rekrutmen PPPK dilakukan secara nasional, tetapi konsekuensi fiskalnya sebagian besar dibebankan kepada pemerintah daerah.
Di tengah tarik-menarik tersebut, demonstrasi PPPK dari Kota Tidore Kepulauan, Maluku Utara, menjadi perhatian nasional. Kekhawatiran akan dirumahkan memicu aksi protes yang kemudian viral setelah diberitakan oleh berbagai media. Apa yang terjadi di Tidore hanyalah puncak gunung es dari persoalan yang lebih besar: kebijakan nasional yang berhadapan dengan kemampuan keuangan daerah.
Secara normatif, mekanisme pembiayaan sebenarnya sudah jelas. Berdasarkan Peraturan Presiden Nomor 98 Tahun 2020, gaji PPPK instansi pusat dibayar melalui APBN, sedangkan PPPK daerah menjadi tanggung jawab APBD. Dari sisi regulasi, persoalannya tampak selesai.
Namun persoalan sesungguhnya justru dimulai setelah itu.
Pertanyaan yang lebih mendasar adalah: dari mana datangnya jutaan tenaga honorer yang kemudian berubah status menjadi PPPK?
Menteri Dalam Negeri Tito Karnavian pernah menyatakan bahwa penumpukan tenaga honorer merupakan akumulasi kebijakan kepala daerah selama bertahun-tahun. Setiap periode pemerintahan melahirkan tambahan tenaga honorer baru, hingga akhirnya membentuk “warisan” yang sulit dikendalikan.
Kini warisan itu berubah menjadi beban fiskal permanen.
Data Kementerian Dalam Negeri yang dipaparkan dalam rapat bersama Komisi II DPR menunjukkan sedikitnya 39 pemerintah daerah mengalami kesulitan membayar gaji ASN, terutama PPPK. Pada sejumlah daerah, belanja pegawai bahkan telah mencapai 50 hingga 60 persen dari total APBD. Akibatnya, ruang pembangunan semakin menyempit. APBD lebih banyak habis untuk membayar aparatur dibanding membiayai pelayanan publik dan pembangunan daerah.
Menghadapi situasi itu, Kemendagri meminta pemerintah daerah melakukan efisiensi. Perjalanan dinas, rapat, konsumsi rapat, hingga pengadaan barang yang tidak mendesak diminta dipangkas. Direktorat Jenderal Bina Keuangan Daerah bahkan ditugaskan memverifikasi daerah-daerah yang mengaku tidak sanggup membayar PPPK.
Jika setelah seluruh efisiensi dilakukan daerah tetap mengalami kesulitan, pemerintah pusat menjanjikan bantuan melalui percepatan penyaluran Dana Bagi Hasil (DBH) yang masih tertunda.
Pada saat yang sama, Mendagri juga menegaskan bahwa pemerintah daerah tidak boleh merumahkan PPPK, karena langkah itu hanya akan menambah angka pengangguran.
Secara politik, pernyataan itu mudah dipahami. Namun secara fiskal, persoalannya tidak sesederhana itu.
Daerah berada dalam posisi serba salah.
Di satu sisi mereka diwajibkan membayar PPPK. Di sisi lain, Transfer ke Daerah (TKD) mengalami penyesuaian, sementara penyaluran Dana Bagi Hasil sering kali tidak pasti. Tekanan ekonomi global juga ikut mempersempit ruang fiskal pemerintah daerah.
Akibatnya, lahirlah situasi yang menyerupai politik saling menyandera. Pemerintah pusat menghendaki kebijakan nasional berjalan, sementara pemerintah daerah diminta menanggung konsekuensi atas anggarannya.
Dalam konteks inilah muncul pertanyaan yang lebih besar.
Apakah rekrutmen PPPK murni didasarkan pada kebutuhan birokrasi dan pelayanan publik?
Ataukah terdapat dimensi politik yang jauh lebih dominan?
Sejarah birokrasi Indonesia memberi petunjuk menarik.
Pada tahun 2005, menjelang periode kedua pemerintahan Presiden Susilo Bambang Yudhoyono, pemerintah melakukan pendataan dan verifikasi besar-besaran terhadap tenaga honorer. Mereka yang memenuhi syarat dipersiapkan untuk diangkat menjadi PNS. Saat itu mekanisme uji publik diterapkan sehingga masyarakat dapat mengajukan keberatan apabila ditemukan data yang tidak valid.
Secara administratif, prosesnya relatif lebih terbuka.
Namun secara politik, banyak pengamat melihat kebijakan tersebut juga tidak bisa dilepaskan dari momentum awal demokrasi elektoral langsung.
Fenomena PPPK hari ini memperlihatkan pola yang tidak jauh berbeda, hanya dalam skala yang jauh lebih besar.
Pilkada langsung telah menjadikan birokrasi sebagai arena perebutan pengaruh politik. Menteri Dalam Negeri sendiri pernah mengakui adanya praktik pengangkatan tenaga honorer yang berkaitan dengan kepentingan tim sukses maupun jejaring politik kepala daerah.
Jika asumsi itu benar, maka ledakan jumlah PPPK bukan sekadar persoalan administrasi kepegawaian, melainkan konsekuensi dari desain politik elektoral.
Gejala serupa juga dapat ditemukan di tingkat pusat.
Kabinet pemerintahan yang gemuk, menjamurnya jabatan komisaris BUMN, hingga dominasi unsur politik dalam struktur perusahaan negara memperlihatkan pola distribusi kekuasaan yang serupa. Data Katadata tahun 2026 menunjukkan hanya sekitar 28 persen komisaris BUMN berasal dari kalangan profesional. Selebihnya diisi oleh politisi, birokrat, aparat keamanan, akademisi, organisasi masyarakat, maupun mantan pejabat negara.
Logika politiknya sederhana: distribusi jabatan sebagai bagian dari konsolidasi kekuasaan.
Di daerah, “hadiahnya” berupa tenaga honorer dan PPPK bergaji dua hingga tiga juta rupiah per bulan.
Di pusat, bentuknya jabatan komisaris dengan kompensasi yang bisa mencapai ratusan juta rupiah.
Perbedaannya hanya pada besaran fasilitas. Polanya sama: politik balas jasa.
Karena itu, menyalahkan pemerintah daerah semata jelas tidak proporsional. Mereka hanyalah ujung dari sebuah sistem yang telah lama dibangun.
Dulu pernah muncul istilah “cuci gudang” honorer. Maksudnya, pemerintah ingin menuntaskan persoalan tenaga honorer sekaligus membersihkan birokrasi dari praktik rekrutmen yang tidak terkendali.
Tetapi dua dekade kemudian, gudang itu ternyata belum pernah benar-benar bersih.
Setiap siklus pemilu melahirkan tenaga honorer baru. Setiap pergantian pemerintahan memunculkan kebutuhan untuk mengakomodasi jaringan politik baru. Dan setiap kali negara berusaha menyelesaikan persoalan tersebut, lahirlah skema baru bernama PPPK.
Selama biaya politik pemilihan langsung masih sangat tinggi, tenaga honorer akan tetap menjadi komoditas politik yang menarik. Mereka bukan sekadar pegawai, tetapi juga jaringan sosial, mesin mobilisasi, sekaligus basis dukungan elektoral.
Karena itu, akar persoalan PPPK sesungguhnya bukan hanya terletak pada APBD atau APBN. Ia berada pada desain politik yang melahirkan kebutuhan akan patronase dalam setiap siklus kekuasaan.
Selama sistem politik tidak berubah, istilah “penataan honorer” kemungkinan hanya akan berganti nama dari waktu ke waktu. Hari ini disebut PPPK. Besok mungkin muncul istilah lain. Tetapi substansinya tetap sama.
Persoalan ini bukan sekadar krisis anggaran. Ia adalah cermin dari bagaimana birokrasi, fiskal, dan politik saling bertaut dalam sebuah sistem yang membuat semua pihak akhirnya menjadi tersandera oleh kebijakan yang mereka bangun sendiri.
