Negara yang Kehilangan Kompas

Oleh: Ali Syarief

Ada satu pelajaran yang semakin terasa nilainya justru setelah Indonesia meninggalkannya: pembangunan tidak pernah lahir dari pidato, melainkan dari perencanaan.

Saya beruntung pernah mendengar langsung penjelasan dari sejumlah arsitek pembangunan Indonesia: Prof. Sumitro Djojohadikusumo, Prof. Emil Salim, Prof. Radius Prawiro, Prof. Sumantri, Prof. Subroto, Ginanjar Kartasasmita, dan beberapa tokoh lain yang berada di ruang-ruang tempat konsep pembangunan nasional dirumuskan. Mereka tidak berbicara tentang slogan. Mereka berbicara mengenai bagaimana sebuah negara bekerja.

Dari mereka saya memahami bahwa pembangunan pada masa Orde Baru bukan sekadar proyek pemerintah, melainkan sebuah sistem yang disusun berlapis. Ada filosofi negara, ada tujuan jangka panjang, ada tahapan lima tahunan, ada indikator keberhasilan, ada pengawasan, serta ada disiplin birokrasi yang memastikan seluruh mesin negara bergerak ke arah yang sama.

Mungkin banyak orang hari ini hanya mengingat pembangunan era Soeharto melalui jalan raya, bendungan, waduk, irigasi, sekolah Inpres, atau swasembada pangan. Padahal semua itu hanyalah hasil akhir. Yang jauh lebih penting adalah mesin yang menghasilkan semua capaian tersebut.

Mesin itu bernama perencanaan pembangunan nasional.

Landasan utamanya adalah Garis-Garis Besar Haluan Negara (GBHN).

Negara yang Bekerja dengan Teori

Dalam ilmu administrasi publik, pembangunan tidak pernah dipahami sebagai kumpulan proyek yang berdiri sendiri. Para ilmuwan seperti Harold Koontz, Peter Drucker, hingga George Terry menempatkan planning sebagai fungsi pertama dalam manajemen.

Planning datang sebelum organizing, staffing, directing, maupun controlling.

Tanpa perencanaan, organisasi hanya bergerak secara reaktif.

Prinsip yang sama juga dijelaskan oleh Henry Mintzberg. Menurutnya, organisasi modern membutuhkan strategi yang konsisten agar setiap keputusan saling memperkuat, bukan saling bertabrakan.

Negara pun demikian.

GBHN sesungguhnya merupakan bentuk nyata dari teori manajemen strategis dalam skala nasional.

MPR menetapkan arah pembangunan jangka panjang. Presiden menerjemahkannya menjadi Repelita (Rencana Pembangunan Lima Tahun). Bappenas menguraikannya menjadi program sektoral. Menteri melaksanakan. Gubernur dan bupati menyesuaikan. Semua bergerak dalam satu garis komando kebijakan.

Tidak semua kebijakan berhasil. Tidak semua program sempurna. Namun arah perjalanan negara jelas.

Negara yang Memiliki Peta

Dalam teori kebijakan publik karya William Dunn maupun James Anderson, kualitas pemerintahan bergantung pada adanya policy cycle: perumusan masalah, penyusunan kebijakan, implementasi, evaluasi, dan umpan balik.

Siklus itu hanya mungkin berjalan apabila negara memiliki tujuan yang telah disepakati.

GBHN menjalankan fungsi tersebut.

Setiap kementerian mengetahui targetnya.

Setiap gubernur mengetahui prioritas nasional.

Setiap anggaran memiliki hubungan dengan sasaran pembangunan.

Inilah sebabnya Indonesia mampu membangun ribuan kilometer irigasi, jaringan listrik, sekolah dasar, puskesmas, pelabuhan, hingga mencapai swasembada beras pada pertengahan 1980-an. Berbagai capaian itu lahir dari kesinambungan kebijakan lintas tahun, bukan dari program yang berganti mengikuti dinamika politik jangka pendek.

Ketika Kompas Dilepas

Perubahan besar terjadi setelah reformasi.

Melalui amandemen Undang-Undang Dasar 1945, GBHN dihapus. Sebagai penggantinya, lahir Rencana Pembangunan Jangka Panjang Nasional (RPJPN) dan Rencana Pembangunan Jangka Menengah Nasional (RPJMN).

Secara teknokratis, sistem ini tetap menyediakan dokumen perencanaan. Namun, terdapat satu perbedaan mendasar.

RPJMN merupakan dokumen pemerintah.

GBHN dahulu merupakan keputusan lembaga tertinggi negara.

Konsekuensinya tidak kecil.

Setiap presiden datang membawa visi, misi, slogan, dan program sendiri. Prioritas pembangunan berubah mengikuti pergantian pemerintahan. Program yang belum selesai sering kali dihentikan atau diubah. Orientasi birokrasi ikut bergeser.

Dalam perspektif teori path dependency yang dikembangkan Paul Pierson, institusi yang tidak memiliki kesinambungan cenderung kehilangan akumulasi manfaat dari kebijakan sebelumnya. Biaya penyesuaian meningkat, sementara efektivitas pembangunan menurun.

Akibatnya, negara terus memulai dari awal.

Politik Menggantikan Perencanaan

Samuel Huntington pernah mengingatkan bahwa negara berkembang lebih sering gagal bukan karena kekurangan sumber daya, melainkan karena lemahnya institusi.

Institusi itulah yang sesungguhnya dijaga oleh GBHN.

Ketika institusi perencanaan melemah, ruang kosong segera diisi oleh kepentingan politik.

Program pembangunan akhirnya lebih mudah berubah mengikuti siklus pemilu.

Istilah-istilah baru bermunculan.

Visi baru diperkenalkan.

Nama program berganti.

Logo diganti.

Tetapi fondasi jangka panjang sering kali tidak ikut dibangun.

Dalam praktik administrasi publik, kondisi demikian dikenal sebagai policy discontinuity, yaitu terputusnya kesinambungan kebijakan akibat perubahan politik. Dampaknya adalah pemborosan anggaran, rendahnya efektivitas birokrasi, serta sulitnya mengukur keberhasilan pembangunan dalam jangka panjang.

Pelajaran dari Para Perancang

Yang paling membekas dari percakapan saya dengan para perancang pembangunan itu bukanlah kebanggaan terhadap masa lalu.

Mereka justru berbicara mengenai disiplin berpikir.

Prof. Sumitro Djojohadikusumo selalu menekankan pentingnya membangun fondasi ekonomi sebelum membagi hasilnya.

Prof. Emil Salim berulang kali mengingatkan bahwa pertumbuhan ekonomi harus berjalan bersama keberlanjutan lingkungan.

Prof. Radius Prawiro menekankan pentingnya stabilitas makroekonomi.

Prof. Subroto berbicara mengenai tata kelola sumber daya alam.

Ginanjar Kartasasmita menjelaskan pentingnya kesinambungan pembangunan sebagai proses antargenerasi.

Mereka boleh berbeda latar belakang dan pendekatan, tetapi memiliki satu kesamaan: negara harus memiliki arah yang disepakati bersama, melampaui kepentingan pemerintahan yang sedang berkuasa.

Yang Hilang Bukan Masa Lalunya

Maka persoalan Indonesia hari ini bukan sekadar apakah Orde Baru lebih baik atau Reformasi lebih demokratis.

Itu perdebatan yang tidak akan pernah selesai.

Pertanyaan yang lebih penting adalah: apakah negara ini masih memiliki kompas pembangunan yang mampu mengikat seluruh pemerintahan dalam satu arah strategis selama puluhan tahun?

Demokrasi tidak harus bertentangan dengan perencanaan jangka panjang.

Banyak negara demokratis tetap memiliki konsensus nasional yang relatif stabil mengenai arah pembangunan, meskipun pemerintah berganti.

Indonesia membutuhkan hal yang sama.

Bukan untuk kembali ke masa lalu, melainkan untuk memulihkan disiplin bernegara: pembangunan yang dirancang berdasarkan data, dilaksanakan secara konsisten, dievaluasi secara objektif, dan diwariskan kepada generasi berikutnya tanpa harus dimulai dari nol setiap lima tahun.

Karena sejarah menunjukkan, negara yang kehilangan kompas bukanlah negara yang berhenti bergerak. Ia justru bergerak sangat cepat—tetapi tanpa kepastian menuju ke mana.