By Paman BED
By Paman BEDAda satu kesalahan cara berpikir yang terus berulang dalam pembahasan tata kelola negara: terlalu percaya bahwa satu undang-undang mampu menyelesaikan masalah yang sebenarnya lahir dari kerusakan ekosistem.
Padahal hukum tidak pernah bekerja sendirian.
Ia seperti pagar rumah. Setinggi apa pun pagarnya, ia tidak banyak berarti jika gerbang samping dibiarkan terbuka, jendela belakang rusak, dan lingkungan sekitarnya penuh lorong gelap.
Di situlah ironi besar sering muncul dalam reformasi birokrasi kita hari ini.
Setiap kali ada skandal, solusi yang paling cepat muncul biasanya adalah: buat regulasi baru. Perkuat pengawasan. Tambah lembaga. Tambah sistem kontrol. Tambah dashboard. Tambah audit.
Seolah-olah masalah utamanya hanya kurang pengawasan.
Padahal persoalannya jauh lebih dalam: lingkungan hukumnya sendiri sering kali saling bertabrakan, saling melemahkan, bahkan diam-diam saling menciptakan celah.
Ekosistem Hukum, Bukan Payung Hukum yang Berdiri Sendiri
Bayangkan sebuah ruang makan besar yang sangat mewah. Di atas meja tersedia makanan terbaik. Tudung saji mahal dipasang. CCTV terbaru terpasang di setiap sudut. Petugas keamanan berdiri di pintu depan.
Tetapi di belakang ruangan, pintu dapur dibiarkan terbuka. Bak sampah tidak ditutup. Saluran tikus tidak pernah diperbaiki.
Lalu ketika tikus masuk, semua orang sibuk menyalahkan penjaga pintu depan.
Padahal masalahnya bukan penjaganya. Masalahnya karena rumah itu dibangun tanpa ekosistem perlindungan yang utuh.
Persis di titik itulah kita harus membaca posisi Undang-Undang Pengawasan Internal Pemerintah.
Undang-undang itu penting. Sangat penting bahkan.
Tetapi ia tidak akan pernah cukup jika berdiri sendirian di tengah ekosistem hukum dan politik yang masih memproduksi tekanan, peluang, konflik kepentingan, bahkan konsentrasi pengaruh kekuasaan yang terlalu dominan.
Karena pengawasan internal pada dasarnya hanyalah lapisan hilir. Sementara sumber masalah sering berada jauh di hulunya.
Dan salah satu hulu terbesar itu bernama biaya politik.
Di sinilah banyak orang sering pura-pura lupa.
Demokrasi modern membutuhkan biaya besar. Partai politik membutuhkan logistik. Pemilu membutuhkan dana masif. Kontestasi membutuhkan mesin. Dan mesin membutuhkan bahan bakar.
Ketika kebutuhan dana politik terus membesar sementara desain pendanaan politik tidak sehat, sistem mulai menciptakan tekanan struktural.
Ketika Satu Regulasi Tidak Bisa Menyelamatkan Sistem yang Retak
Indonesia sesungguhnya tidak kekurangan regulasi.
Kita memiliki Undang-Undang Administrasi Pemerintahan, Undang-Undang Keterbukaan Informasi Publik, Undang-Undang Pemilu, Undang-Undang Partai Politik, Undang-Undang Pengadaan Barang dan Jasa, Undang-Undang Tindak Pidana Korupsi, hingga berbagai aturan pengawasan internal.
Masalahnya bukan jumlahnya.
Masalahnya adalah regulasi-regulasi itu sering bekerja sendiri-sendiri.
Satu regulasi mendorong transparansi. Regulasi lain justru menciptakan ketakutan terhadap birokrasi. Satu aturan berbicara tentang efisiensi investasi. Aturan lain berbicara tentang kehati-hatian administratif. Satu lembaga merasa paling berwenang. Lembaga lain merasa kewenangannya dipotong.
Akhirnya lahirlah ruang abu-abu.
Dan di negara mana pun, ruang abu-abu hampir selalu menjadi habitat paling nyaman bagi korupsi.
Indonesia bahkan memiliki puluhan ribu regulasi aktif yang tersebar di berbagai kementerian dan lembaga. Banyak di antaranya tumpang tindih, multitafsir, bahkan saling bertabrakan.
Akibatnya, hukum sering kehilangan fungsi sebagai penuntun kepastian, lalu berubah menjadi alat negosiasi kekuasaan.
Di titik itu, celah bukan lagi kecelakaan sistem.
Celah mulai berubah menjadi bagian dari desain yang diam-diam dipelihara.
Fraud Diamond, Kapasitas Kolektif, dan Kolusi Kekuasaan
Dalam teori Fraud Triangle, Donald R. Cressey menjelaskan bahwa fraud lahir dari tiga unsur utama:
pressure
opportunity
rationalization
Tekanan. Peluang. Pembenaran.
Namun perkembangan dunia modern membuat teori itu tidak lagi cukup menjelaskan kompleksitas fraud kontemporer.
Lalu lahirlah Fraud Diamond Theory dari David T. Wolfe dan Dana R. Hermanson dengan tambahan unsur keempat: capability atau kapasitas.
Karena tidak semua orang yang memiliki tekanan mampu melakukan fraud besar.
Fraud modern membutuhkan kemampuan membaca sistem, akses kekuasaan, jaringan, pengaruh, serta kemampuan memainkan regulasi tanpa tampak melanggar regulasi.
Tetapi perkembangan hari ini tampaknya sudah bergerak lebih jauh lagi.
Capability tidak lagi cukup dipahami sebagai kapasitas individu semata.
Ia mulai berevolusi menjadi kapasitas kolektif dalam jaringan kekuasaan yang saling terhubung.
Fraud tidak lagi dilakukan satu orang.
Ia bergerak dalam ekosistem kolusi.
Dan di titik inilah bahayanya menjadi jauh lebih besar.
Ketika terjadi konsentrasi pengaruh kekuasaan yang terlalu dominan dalam siklus Trias Politica — eksekutif, legislatif, bahkan pengaruh terhadap penegakan hukum — maka kapasitas fraud berubah menjadi kapasitas sistemik.
Di titik itu, pengawasan tidak lagi berhadapan dengan individu.
Pengawasan berhadapan dengan ekosistem kekuasaan.
Regulasi bisa diatur. Pengawasan bisa dilemahkan. Anggaran bisa diarahkan. Penegakan hukum bisa diperlambat. Narasi publik bisa dikendalikan.
Dan semuanya tetap tampak legal di permukaan.
Inilah bentuk fraud modern yang paling berbahaya: bukan pencurian yang melawan sistem, tetapi pencurian yang bekerja dari dalam sistem.
Maka lahirlah paradoks:
audit diperkuat, tetapi korupsi tetap berulang.
CCTV bertambah, tetapi pencurian semakin canggih.
SOP makin tebal, tetapi substansi moral makin tipis.
Ekosistem Integritas
Karena sesungguhnya masalahnya bukan kekurangan aturan.
Masalahnya adalah aturan-aturan itu tidak dibangun dalam satu ekosistem integritas.
Undang-undang kita sering bekerja seperti kementerian yang tidak saling bicara.
Undang-Undang Pengawasan Internal ingin menciptakan akuntabilitas.
Tetapi Undang-Undang Partai Politik masih membiarkan kebutuhan dana besar tanpa desain pembiayaan yang sehat.
Undang-Undang Pemilu berbicara tentang demokrasi.
Tetapi praktik elektoral sering melahirkan kompetisi biaya tinggi.
Undang-Undang Pengadaan mencoba menciptakan transparansi.
Tetapi tekanan pengembalian modal politik diam-diam ikut bermain di belakang layar.
Undang-Undang Perpajakan ingin meningkatkan penerimaan negara.
Tetapi relasi kekuasaan kadang menciptakan negosiasi yang tidak tertulis.
Akhirnya seluruh sistem bergerak seperti rumah yang tiap ruangannya dibangun oleh arsitek berbeda tanpa gambar induk.
Dan ketika bangunan mulai retak, semua sibuk menyalahkan tukang sapu.
Padahal fondasinya memang tidak pernah benar-benar disatukan.
Di sinilah pentingnya cara pandang ekosistem hukum.
Negara tidak bisa melawan korupsi hanya dengan Undang-Undang Pengawasan Internal Pemerintah.
Karena pengawasan internal hanyalah antibodi.
Sementara virus utamanya bisa berasal dari desain politik, pembiayaan kekuasaan, konflik kepentingan, lemahnya transparansi partai, hingga kultur transaksional yang dilegalkan oleh kebutuhan sistem.
Jika hulunya kotor, hilir akan terus tercemar.
Persis seperti sungai.
Mustahil mengharapkan air bersih di muara jika limbah di hulu tetap dibuang setiap hari.
Reformasi Hukum: Dari Regulasi Sektoral Menuju Ekosistem Integritas Nasional
Maka reformasi hukum tidak bisa parsial.
Ia harus berbentuk ekosistem.
Undang-Undang Pengawasan Internal harus terhubung dengan:
Undang-Undang Partai Politik
Undang-Undang Pemilu
Undang-Undang Pendanaan Politik
Undang-Undang Pengadaan
Undang-Undang Perpajakan
sistem transparansi beneficial ownership
hingga transparansi transaksi keuangan politik
Karena korupsi modern tidak bekerja secara sektoral.
Ia bekerja secara jaringan.
Maka melawannya pun tidak bisa memakai logika potongan-potongan.
Douglas North dalam Institutions, Institutional Change and Economic Performance menjelaskan bahwa perilaku ekonomi dan politik pada akhirnya dibentuk oleh desain institusi serta insentif yang bekerja di dalamnya.
Sementara Daron Acemoglu dan James A. Robinson dalam Why Nations Fail menunjukkan bahwa institusi yang ekstraktif pada akhirnya akan melahirkan perilaku ekstraktif pula.
Di titik itulah kita mulai memahami:
korupsi besar sering kali bukan sekadar kegagalan moral individu, tetapi kegagalan desain institusional yang terlalu lama membiarkan pertukaran kekuasaan dan kepentingan tumbuh tanpa pengendalian.
OECD bahkan sejak lama mengingatkan bahwa kualitas regulasi bukan ditentukan oleh banyaknya aturan, tetapi oleh harmonisasi, kepastian, dan konsistensi antarlembaga.
Karena hukum yang terlalu banyak tetapi saling bertabrakan justru akan memperbesar biaya ekonomi, biaya birokrasi, dan biaya korupsi.
Dimensi Moral yang Sering Dilupakan
Al-Qur’an mengingatkan:
“Dan janganlah sebagian kamu memakan harta sebagian yang lain dengan jalan yang batil…”
(QS. Al-Baqarah: 188)
Ayat ini menarik karena tidak hanya berbicara tentang pencurian langsung.
Ia juga berbicara tentang sistem yang memungkinkan kebatilan bergerak melalui mekanisme yang tampak sah.
Dan mungkin di situlah persoalan besar bangsa modern:
legalitas sering lebih cepat dibangun dibanding moralitas.
Sesuatu bisa tampak legal, tetapi sesungguhnya lahir dari tekanan sistem yang rusak.
Di titik ini, kepemimpinan diuji bukan hanya pada keberanian menghukum, tetapi keberanian memperbaiki desain ekosistem.
Karena pemimpin yang hanya sibuk mengganti orang tanpa memperbaiki sistem ibarat orang yang rajin membunuh nyamuk sambil membiarkan rawa tetap terbuka.
Nyamuk akan selalu lahir kembali.
Mungkin bukan besok.
Tetapi pasti.
Kesimpulan
Undang-Undang Pengawasan Internal Pemerintah penting, tetapi tidak akan pernah cukup jika berdiri sendiri di tengah ekosistem hukum dan politik yang masih memproduksi tekanan, peluang, konflik kepentingan, dan konsentrasi pengaruh kekuasaan.
Perkembangan teori dari Fraud Triangle menuju Fraud Diamond menunjukkan bahwa fraud modern tidak lagi cukup dipahami sebagai persoalan individu.
Unsur capability kini berkembang menjadi kapasitas kolektif dalam jaringan kekuasaan yang saling terhubung.
Ketika desain institusi memungkinkan konsentrasi pengaruh yang terlalu dominan dalam siklus Trias Politica, maka risiko fraud berubah dari sekadar penyimpangan administratif menjadi potensi penyimpangan sistemik.
Karena itu, pengawasan internal tanpa reformasi ekosistem hukum hanya akan menjadi alat pemadam kebakaran yang terus bekerja di hilir, sementara sumber apinya tetap menyala di hulu.
Karena pada akhirnya, negara tidak runtuh hanya karena pencuri terlalu banyak.
Negara runtuh ketika sistem mulai membuat kejujuran terasa tidak berguna.
Saran
Pertama, reformasi pengawasan internal harus diintegrasikan dengan reformasi Undang-Undang Partai Politik dan Undang-Undang Pemilu agar tekanan pembiayaan politik dapat dikurangi secara sistemik.
Kedua, perlu dibangun desain political financing transparency yang mewajibkan keterbukaan sumber dana politik, hubungan afiliasi bisnis, serta konflik kepentingan.
Ketiga, pengawasan internal negara harus diperkuat melalui integrasi data lintas sektor: perpajakan, pengadaan, kepemilikan usaha, beneficial ownership, dan transaksi keuangan politik.
Keempat, harmonisasi antarundang-undang harus diarahkan untuk membangun satu ekosistem integritas nasional, bukan sekadar kumpulan regulasi sektoral.
Kelima, independensi lembaga pengawasan dan penegakan hukum harus dijaga agar tidak terjebak dalam dominasi pengaruh kekuasaan yang berlebihan dalam siklus Trias Politica.
Keenam, perlu diterapkan mekanisme Regulatory Impact Assessment yang wajib dan terbuka sebelum pembentukan regulasi baru agar potensi benturan antaraturan dapat dideteksi sejak awal.
Ketujuh, pendidikan etika publik dan integritas harus kembali ditempatkan sebagai fondasi utama, sebab sekuat apa pun sistem hukum, ia tetap akan kalah jika budaya transaksional menjadi norma sosial.
Sebab korupsi tidak selalu tumbuh karena terlalu banyak orang jahat.
Kadang ia tumbuh karena sistem terlalu lama membiarkan orang baik sendirian.
Referensi
* Donald R. Cressey — Other People’s Money (1953).
* David T. Wolfe & Dana R. Hermanson — The Fraud Diamond: Considering the Four Elements of Fraud (2004).
* Susan Rose-Ackerman — Corruption and Government: Causes, Consequences, and Reform.
* Douglas C. North — Institutions, Institutional Change and Economic Performance.
* Daron Acemoglu & James A. Robinson — Why Nations Fail.
* OECD — Regulatory Policy Outlook 2023.
* World Bank — Indonesia Economic Prospects & Governance Reports.
* Transparency International — Corruption Perceptions Index Reports.
* Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2011 tentang Partai Politik.
* Undang-Undang Nomor 7 Tahun 2017 tentang Pemilihan Umum.
* Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan.
* Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik.
* Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2016 tentang Informasi dan Transaksi Elektronik.
* Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 tentang Mineral dan Batubara.
* Al-Qur’an Surah Al-Baqarah ayat 188.
