Oleh: Pardomuan Gultom, Konsultan Hukum
Jakarta – Pada 4 Mei 2023 yang lalu, Presiden Joko Widodo telah mengirim Rancangan Undang-Undang tentang Perampasan Aset terkait Tindak Pidana kepada DPR dengan surat nomor R-22/Pres/05/2023. Pada surat tersebut Presiden menugaskan Menko Polhukam dan Menkumham, Jaksa Agung, dan Kapolri yang akan mewakili pemerintah dalam pembahasan RUU tersebut.
Hal ini merupakan tindak lanjut dari wacana RUU Perampasan Asset Tindak Pidana yang pernah disampaikan Presiden Jokowi dalam konferensi persnya bersama Jaksa Agung, Menko Polhukam, Ketua KPK, dan Kapolri pada tanggal 8 Februari 2023 lalu.
Jika melihat perjalanan isu RUU Perampasan Aset ini, pada masa pemerintahan SBY, tepatnya pada Oktober 2012, pemerintah melalui Kemenkumham telah menyusun Naskah Akademik RUU ini. Namun, usulan pembentukan RUU tersebut baru mendapat respons positif pada akhir masa kepemimpinan Jokowi atau pada tahun politik sebagai inisiatif pemerintah.
Sebagai pertimbangan dalam rumusan RUU Perampasan Aset, terdapat satu norma yang secara prinsipil telah diatur dalam beberapa undang-undang, yaitu norma kekayaan yang tidak wajar atau dikenal dengan istilah “illicit enrichment”.
Prinsip-prinsip yang mempunyai kemiripan dengan norma illicit enrichment terdapat pada UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dari KKN, UU No. 31 Tahun 1999 yang diubah dengan UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, dan Undang-undang No. 8 Tahun 2010 tentang Pencegahan dan Pemberantasan Tindak Pidana Pencucian Uang (TPPU) serta aturan hukum lainnya yang terkait.
Secara historis, masalah illicit enrichment menjadi bagian dalam pembahasan pada Konvensi PBB melawan korupsi (United Nation Convention Against Corruption/UNCAC) yang disahkan di Merida, Mexico, pada 2003. Indonesia merupakan salah satu negara pihak yang ikut menandatangani dan meratifikasi UNCAC melalui UU No. 7 Tahun 2006 tentang Pengesahan UNCAC.
Sebagai negara peserta UNCAC, dan meskipun Indonesia telah meratifikasinya, namun ketentuan tentang illicit enrichment belum menjadi delik pidana dalam sistem hukum dan UU yang mengatur tentang Tindak Pidana Korupsi.
Pengaturan tentang illicit enrichment memang sebuah kebutuhan yang nyata dalam pemberantasan korupsi. Demikian juga dalam konteks Indonesia, terutama jika ditempatkan sebagai pendekatan baru dalam pemberantasan korupsi yang tidak hanya menjadikan orang atau pelaku sebagai target, tetapi juga pengembalian aset yang telah terampas dengan strategi “follow the money”.
Unsur dan Sistem Pembuktian
Setidaknya ada 5 (lima) unsur penting dalam illicit enrichment, yakni: subjeknya adalah pejabat publik/pegawai negeri/penyelenggara negara; memperkaya diri atau memiliki kekayaan yang meningkat/bertambah secara signifikan; yang bersangkutan tidak dapat menjelaskannya secara wajar (peningkatan kekayaan); peningkatan kekayaan terjadi akibat perbuatannya; dan perbuatan tersebut dilakukan dengan sengaja.
Untuk hal ini, hak kepemilikan seseorang juga harus tetap diberikan perlindungan sebagai bagian dari bentuk perlindungan hak asasi manusia (HAM) sebagai bentuk dari penerapan asas presumption of Innocence (praduga tidak bersalah) dan non self incrimination (hak terdakwa untuk tidak menjerat atau mengkriminalisasi dirinya sendiri).
Terkait dengan beban pembuktian, dalam perspektif hukum pidana, pembuktian dapat dibagi menjadi 3 (tiga), yaitu: beban pembuktian umum (pada Penuntut Umum), beban pembuktian terbalik (shifting burden of proof), dan beban pembuktian berimbang.
Dalam sistem hukum di Indonesia, pengaturan tentang beban pembuktian masih sangat konvensional dengan pendekatan legisme yang terkadang tidak pro terhadap pemberantasan korupsi.
Dalam peraturan acara pidana di Indonesia, terdapat ketidakjelasan perumusan norma pembalikan beban pembuktian. Di satu sisi beban pembuktian pada penuntut umum yang didasarkan Pasal 66 KUHAP, yaitu: “terdakwa tidak dikenakan beban pembuktian”, dan Pasal 31 ayat (1) UU No. 20 Tahun 2001 tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi, yaitu: “terdakwa memiliki hak untuk membuktikan dalam sidang pengadilan”, yang memberikan ruang pembuktian terbalik.
Penggunaan UU TPPU dan UU Pemberantasan Korupsi masih terdapat kerumitan dalam hal pembuktian, seperti: harus dibuktikannya “upaya menyembunyikan asal-usul kekayaan”, yang diatur dalam UU TPPU. Hal ini biasanya dibuktikan dari tidak dilaporkannya uang atau kekayaan tertentu di LHKPN, pembelian aset atas nama orang lain dan kerjasama dengan notaris, atau transaksi melalui korporasi dengan menyamarkan sumber dana.
Akan menjadi masalah jika semua upaya menyamarkan itu tidak dilakukan, tetapi justru kekayaan signifikan pegawai negeri atau penyelenggara negara dalam kurun waktu tertentu dilaporkan meningkat secara signifikan tanpa dapat dipertanggungjawabkan apakah berasal dari penghasilan yang sah atau tidak. Di titik inilah dibutuhkan sebuah undang-undang khusus yang secara lex specialis dapat merampas kekayaan pejabat negara yang mengalami peningkatan signifikan akan tetapi tidak dapat dijelaskan berasal dari penghasilan yang sah.
Penerapan Illicit Enrichment di negara lain
Ada 4 (empat) negara yang memiliki kemiripan dalam penerapan norma illicit enrichment, yakni India, Guyana, Sierra Leon, dan China. Di India, penerapan norma illicit enrichment ditujukan kepada setiap pejabat publik dalam kapasitasnya menjabat atau atas jabatannya, di mana selama menjabat tidak dapat menjelaskan sumber-sumber penghasilan yang disimpan di rekening bank, sumber lain yang berkaitan dengan uang, dan pajak kekayaan yang tidak sepadan dari pendapatan atau di luar pajak.
Demikian juga Guyana dan Sierra Leon, norma illicit enrichment ditujukan kepada setiap orang yang pelayanan publik atau atas nama jabatan publik memiliki kekayaan atau yang dapat dihitung dengan uang yang tidak wajar dari pendapatannya dan gagal membuktikan kepemilikan harta dan sumber yang dapat dihitung dalam bentuk uang melalui mekanisme hukum, seperti melalui pengadilan dan pembayaran pajak.
Di China, norma illicit enrichment ditujukan kepada setiap penyelenggara negara yang memiliki kekayaan dan pengeluaran melebihi pendapatan yang tidak dapat dijelaskan sumbernya yang sah, maka dapat dinyatakan sebagai perolehan yang illegal. Subjek yang diatur dalam pengaturan illicit enrichment di keempat negara tersebut bervariasi, mulai dari pejabat publik hingga setiap orang. Sementara obyek pengaturannya adalah kekayaan dalam bentuk aset yang dimiliki oleh para pejabat publik dan orang.
Jenis hukum yang dikenakan pada pejabat publik tersebut adalah denda dan hukuman penjara dan lama hukuman yang diterapkan cukup bervariasi. Guyana menerapkan hukuman penjara paling rendah 6 bulan dan China paling lama 5 tahun. Khusus Sierra Leon, mengatur tentang unexplained wealth yang diasumsikan sama dengan norma illicit enrichment dengan ancaman hukuman penjara berkisar 6 bulan hingga 5 tahun.
Illicit Enrichment dan LHKPN
Pengaturan illicit enrichment sangat berkaitan erat dengan laporan harta kekayaan, baik dari penyelenggara negara maupun subjek hukum lainnya. Laporan kekayaan dapat menjadi pintu masuk mengukur kekayaan dan pendapatan yang diperoleh dari sumber yang sah.
Seorang pejabat publik apabila diduga memiliki kekayaan melebihi dari sumber pendapatannya harus dapat membuktikan dirinya tidak mendapatkan kekayaan dan pendapatannya dari hasil yang tidak sah. Dengan demikian, sangat diperlukan pelaporan kekayaan dari pejabat publik sebagai penyelenggara negara.
Selain laporan harta kekayaan pejabat publik sebagai penyelenggara negara, laporan transaksi keuangan mencurigakan dapat digunakan sebagai sumber informasi awal adanya indikasi illicit enrichment, laporan masyarakat, temuan pengawas atau laporan hasil pemeriksaan keuangan, gaya hidup pejabat dan informasi lainnya.
LHKPN sangat berkaitan erat dengan dasar pembuktian bagi terduga dan juga negara guna memastikan terduga mempunyai aset yang sesuai dengan pendapatannya yang sah (lawfull income). Meski saat ini terdapat kelemahan dalam LKHPN yang menjadi tanggung jawab KPK, akan tetapi LKHPN tetap menjadi landasan utama penyesuaian kewajaran kepemilikan aset dan kekayaan yang dimiliki oleh seorang pejabat berdasarkan pendapatan sah yang dimilikinya.
Adapun landasan yuridis pengaturan illicit enrichment, yakni: pertama, Pasal 5 ayat (2) dan (3) dan Pasal 13 huruf (a) UU Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Negara yang Bersih dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme mewajibkan bagi setiap penyelenggara Negara bersedia untuk diperiksa kekayaan sebelum dan, selama dan setelah menjabat, dan mempunyai kewajiban untuk melaporkan dan mengumumkan kekayaan sebelum dan sesudah menjabat.
Kedua, Pasal 7 ayat (1) huruf (a) UU Nomor 19 Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 30 Tahun 2002 tentang KPK. Di dalam pasal ini disebutkan bahwa salah satu tugas pencegahan, KPK berwenang untuk melakukan pendaftaran dan pemeriksaan terhadap laporan harta kekayaan penyelenggara negara.
Terkait dengan LHKPN, terdapat beberapa problem hukum yang mengandung sisi kelemahan dari pengaturannya, yakni: apakah KPK mempunyai kewenangan dalam hal melakukan pengawasan, penelitian, dan verifikasi kekayaan dalam LHKPN? Apakah Komisi Pemeriksa yang dimaksud dalam UU No. 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggara Yang Bersih dan Bebas KKN merupakan KPK sebagaimana dimaksud dalam UU No. 19 Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 30 Tahun 2002 tentang KPK?
Apakah KPK berwenang untuk melakukan langkah-langkah pemantauan, klarifikasi, dan pengawasan terhadap harta kekayaan Penyelenggara Negara seperti yang disebutkan dalam Pasal 17 UU No. 28 Tahun 1999?
Sementara dalam UU KPK hanya berwenang melakukan pendaftaran dan pemeriksaan terhadap laporan harta kekayaan penyelenggara negara, sebagaimana diatur dalam Pasal 7 ayat (1) huruf a UU No. 19 Tahun 2019 tentang Perubahan Kedua atas UU No. 30 Tahun 2002 tentang KPK.
Meskipun terdapat Peraturan Pemerintah No. 65 Tahun 1999 tentang Tata Cara Pemeriksaan Kekayaan Penyelenggara Negara sebagai pelaksana teknis dari ketentuan Pasal 17 ayat (4) UU No 28 Tahun 1999, namun Komisi Pemeriksa yang dimaksud bukanlah KPK seperti yang terdapat pada Pasal 7 ayat (1) huruf a UU No. 19 Tahun 2019. Komisi Pemeriksa yang dimaksud dalam UU No. 28 Tahun 1999 adalah Komisi Pemeriksa Kekayaan Penyelenggara Negara, sebagaimana disebutkan dalam Pasal 1 angka 1 Peraturan Pemerintah No. 65 Tahun 1999.
Dengan demikian, terkait lembaga yang diberikan kewenangan dalam melakukan pemeriksaan terhadap harta kekayaan penyelenggara negara telah mengalami dualisme pengaturan sehingga menimbulkan ketidakpastian hukum dalam implementasinya.
Di dalam Peraturan KPK No. 2 Tahun 2020 tentang Perubahan Atas Peraturan KPK No. 07 Tahun 2016 tentang Tata Cara Pendaftaran, Pengumuman, dan Pemeriksaan Harta Kekayaan Penyelenggara Negara sebagai pelaksana teknis dari Pasal 7 ayat (1) huruf a UU No. 19 Tahun 2019, pada bagian Mengingat angka 1 disebutkan bahwa UU No. 28 Tahun 1999 dijadikan sebagai rujukan dalam pembuatan peraturan tersebut.
Sementara yang dimaksudkan dengan Komisi Pemeriksa oleh UU No. 28 Tahun 1999 dan PP 65 Tahun 1999 bukanlah KPK. Penafsiran terhadap lembaga yang berwenang antara UU No. 28 Tahun 1999 dengan UU No. 19 Tahun 2019 tentunya dapat menimbulkan kebingungan dalam upaya penegakan hukum terhadap siapa yang berwenang dalam melakukan pemeriksaan terhadap harta kekayaan penyelenggara negara.
Dengan demikian, untuk mengakhiri dualisme peran lembaga yang diberikan kewenangan oleh UU dalam melakukan pemeriksaan dalam konteks penyelenggara negara yang bersih dan bebas KKN, maka diperlukan revisi terhadap UU No. 28 Tahun 1999 agar sinkron dengan UU No. 19 Tahun 2019.
Rumusan delik dan prasyarat
Perumusan delik dalam pengaturan illicit enrichment, maka akan lebih baik jika menggunakan delik formal karena pembuktiannya relatif lebih mudah. Jika perumusannya menggunakan delik material, maka pembuktian akan lebih sulit karena harus dibuktikan akibat yang timbul dari perbuatan illicit enrichment, misalnya apakah ada kerugian negara atau tidak.
Sementara itu, di dalam Pasal 3 UNCAC, kriminalisasi terhadap tindak pidana korupsi tidak harus selalu dikaitkan dengan adanya kerugian negara. Di samping itu, unsur-unsur dalam tindak pidana illicit enrichment harus jelas mengidentifikasi dan menggambarkan perbuatan illicit enrichment yang dilarang.
Beberapa tujuan penghukuman dalam penerapan norma illicit enrchment, antara lain: memulihkan kerugian negara yang terjadi karena korupsi; menghukum pejabat yang melakukan; mencegah pejabat tersebut menikmati hasil kejahatannya; dan membuat yang bersangkutan tidak dapat melakukan lagi pelanggaran dengan cara memberhentikan atau memenjarakannya.
Untuk dapat menerapkan illicit enrichment, diperlukan beberapa prasyarat, yakni antara lain: perbaikan pada administrasi Laporan Harta Kekayaan Pejabat Negara (LHKPN) dan perpajakan (terkait SPT Pajak) dengan sistem administrasi kependudukan, administrasi pertanahan dan administrasi kendaraan bermotor.
Administrasi dan database transaksi keuangan, baik transaksi tunai dan transaksi yang mencurigakan harus dapat diakses penegak hukum. Selain itu, pengecekan gaya hidup (lifestyle) para pejabat perlu dilakukan dengan memeriksa asetnya, kegiatan, dan pengeluarannya.
Terkait dengan penegakan norma illicit enrichment bagi penyelengara negara, maka pengaturan norma, rumusan delik, serta sanksi illicit enrichment dapat menjadi pertimbangan dalam pembahasan RUU Perampasan Asset terkait Tindak Pidana. Hal ini menjadi urgen dalam kerangka pencegahan dan penindakan terhadap tindak pidana korupsi bagi penyelenggara negara sebagai subjek hukum yang melakukan tindak pidana illicit enrichment.
Ketentuan ini perlu untuk dipertegas karena hukuman kurungan berikut denda selama ini dianggap belum menimbulkan efek jera karena tidak disertai dengan perampasan aset hasil tindak pidana korupsi.
Dengan demikian, perampasan aset hasil tindak pidana korupsi suatu keniscayaan dalam upaya memperkuat posisi penyelenggaraan negara yang bebas dari KKN.
Dikutip dari Kompas.com, Selasa 9 Mei 2023.
