Membangun Sinergi Assurance, Pengawasan, dan Penegakan Hukum dalam Perspektif Governance, Risk Management, and Control (GRC)
Oleh: Paman BED
“Merawat Akal Sehat, Menjaga Nurani Bangsa.”
“Membumikan Nilai-Nilai Al-Qur’an dalam Tata Kelola Kehidupan.”
Setiap kali muncul dugaan penyimpangan keuangan negara, ruang publik hampir selalu dipenuhi perdebatan mengenai siapa yang sebenarnya paling berwenang menanganinya. Sebagian menunggu hasil pemeriksaan Badan Pemeriksa Keuangan (BPK), sebagian lain mempertanyakan peran Badan Pengawasan Keuangan dan Pembangunan (BPKP), sementara tidak sedikit yang langsung mengaitkannya dengan Komisi Pemberantasan Korupsi (KPK), Kejaksaan, atau Kepolisian. Perbedaan kewenangan tersebut kerap dipersepsikan sebagai tumpang tindih, bahkan dianggap sebagai persaingan antarlembaga.
Padahal, persepsi tersebut lahir dari cara pandang yang melihat setiap institusi secara terpisah. Dalam tata kelola pemerintahan modern, pengawasan keuangan negara tidak dibangun di atas dominasi satu lembaga, melainkan pada sinergi berbagai institusi yang menjalankan fungsi berbeda dalam satu sistem yang saling melengkapi. Sebagaimana sebuah orkestra, keberhasilan tidak ditentukan oleh kehebatan satu pemain, melainkan oleh kemampuan seluruh pemain memainkan perannya secara harmonis sesuai partitur yang sama.
Perspektif Governance, Risk Management, and Control (GRC) memberikan kerangka yang lebih utuh untuk memahami hubungan tersebut. Governance memastikan organisasi berjalan sesuai tujuan dan prinsip akuntabilitas. Risk Management membantu mengidentifikasi, mengukur, dan mengendalikan risiko yang dapat menghambat pencapaian tujuan negara. Sementara itu, Control memastikan seluruh proses berlangsung sesuai ketentuan, efektif, efisien, serta dapat dipertanggungjawabkan. Dalam kerangka inilah BPK, BPKP, APIP, KPK, Kejaksaan, dan Kepolisian menempati posisi yang berbeda, tetapi memiliki tujuan yang sama, yaitu menjaga keuangan negara sebagai amanah rakyat.
Dalam sistem ketatanegaraan Indonesia, BPK merupakan lembaga negara yang dibentuk berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Sebagai lembaga pemeriksa eksternal yang independen, BPK bertugas memeriksa pengelolaan dan tanggung jawab keuangan negara. Hasil pemeriksaannya memberikan external assurance kepada DPR, DPD, DPRD, pemerintah, dan masyarakat mengenai tingkat akuntabilitas pengelolaan keuangan negara. Independensi BPK menjadi fondasi penting karena memberikan keyakinan yang objektif atas penggunaan uang negara.
Berbeda dengan BPK, BPKP merupakan aparat pengawasan intern pemerintah yang bertanggung jawab kepada Presiden. Fokus BPKP tidak semata-mata menemukan kesalahan, tetapi meningkatkan kualitas tata kelola pemerintahan, memperkuat sistem pengendalian intern, mengembangkan manajemen risiko, serta mendampingi kementerian, lembaga, BUMN, dan pemerintah daerah agar mampu mencapai tujuan pembangunan secara efektif, efisien, dan akuntabel. Dengan demikian, orientasi utama BPKP adalah memperbaiki sistem sebelum kegagalan atau penyimpangan terjadi.
Pada level yang lebih operasional, terdapat Aparat Pengawasan Intern Pemerintah (APIP) yang terdiri atas Inspektorat Jenderal kementerian, Inspektorat Utama lembaga, Inspektorat Provinsi, serta Inspektorat Kabupaten dan Kota. APIP merupakan garda terdepan dalam membangun budaya pengendalian di masing-masing instansi karena paling memahami proses bisnis organisasi yang diawasinya. Kedekatan tersebut memungkinkan APIP mendeteksi risiko sejak dini, mengevaluasi efektivitas pengendalian intern, memberikan rekomendasi perbaikan, dan memastikan setiap kelemahan tata kelola segera ditindaklanjuti sebelum berkembang menjadi kerugian negara.
Apabila BPK memberikan external assurance, maka BPKP bersama APIP menjalankan fungsi internal assurance. Keduanya bukan pesaing, melainkan mitra strategis yang memperkuat efektivitas Sistem Pengendalian Intern Pemerintah (SPIP). Semakin kuat fungsi pengawasan intern, semakin kecil kemungkinan terjadinya penyimpangan yang berujung pada kerugian negara.
Berbeda dengan ketiga institusi tersebut, KPK bukan lembaga audit maupun lembaga pengawasan internal. KPK merupakan lembaga penegak hukum yang memiliki mandat khusus dalam pencegahan, koordinasi, supervisi, monitoring, pendidikan antikorupsi, serta penindakan tindak pidana korupsi sesuai kewenangan yang diberikan undang-undang. Posisi KPK berada pada tahap ketika mekanisme tata kelola dan pengendalian tidak lagi mampu mencegah terjadinya korupsi atau ketika suatu perkara memenuhi kriteria untuk ditangani secara khusus.
Demikian pula Kejaksaan dan Kepolisian merupakan aparat penegak hukum yang memiliki kewenangan melakukan penyelidikan, penyidikan, dan penuntutan tindak pidana korupsi sesuai ketentuan peraturan perundang-undangan. Kehadiran kedua institusi ini menunjukkan bahwa sistem perlindungan keuangan negara tidak berhenti pada fungsi audit dan pengawasan, tetapi juga mencakup mekanisme penegakan hukum ketika ditemukan dugaan tindak pidana.
Namun demikian, penting dipahami bahwa hasil audit bukanlah putusan pidana. Temuan BPK maupun hasil pengawasan BPKP dan APIP tidak secara otomatis membuktikan telah terjadi tindak pidana korupsi. Banyak penyimpangan yang bersifat administratif, kelemahan pengendalian intern, kesalahan prosedur, atau ketidakefisienan yang penyelesaiannya dilakukan melalui mekanisme pembinaan dan perbaikan tata kelola. Sebaliknya, apabila ditemukan indikasi perbuatan melawan hukum yang memenuhi unsur tindak pidana, hasil audit dapat menjadi salah satu dasar bagi aparat penegak hukum untuk melakukan proses sesuai hukum acara yang berlaku.
Dalam perspektif COSO Enterprise Risk Management, keberadaan seluruh institusi tersebut sesungguhnya berada pada tahapan yang berbeda dalam siklus pengelolaan risiko. APIP dan BPKP berperan pada tahap identifikasi risiko, mitigasi, pemantauan, dan penguatan pengendalian. BPK memberikan keyakinan independen mengenai efektivitas pengelolaan keuangan negara. Sementara itu, KPK bersama kejaksaan dan kepolisian bertindak ketika risiko telah berkembang menjadi dugaan pelanggaran hukum yang memerlukan proses penegakan hukum.
Pendekatan tersebut juga sejalan dengan The IIA Three Lines Model. Manajemen tetap menjadi pihak pertama yang bertanggung jawab atas pengelolaan risiko dan pencapaian tujuan organisasi. Fungsi kepatuhan, manajemen risiko, dan pengendalian membentuk lini kedua. APIP menjalankan fungsi assurance independen sebagai lini ketiga dalam organisasi pemerintah. Di luar organisasi, BPK memberikan assurance eksternal terhadap pertanggungjawaban keuangan negara, sedangkan aparat penegak hukum mengambil peran apabila terdapat dugaan tindak pidana yang harus diproses berdasarkan ketentuan hukum.
Dari perspektif hukum tata negara, hubungan antarlembaga tersebut juga perlu dipahami melalui asas lex superior derogat legi inferiori, lex specialis derogat legi generali, dan lex posterior derogat legi priori. Ketiga asas tersebut membantu membaca berbagai peraturan secara harmonis sehingga tidak menimbulkan konflik kewenangan yang semu. Dalam praktiknya, penerapan asas-asas tersebut harus selalu memperhatikan hierarki peraturan perundang-undangan, ruang lingkup pengaturan, serta putusan Mahkamah Konstitusi yang bersifat mengikat apabila terdapat penafsiran konstitusional atas suatu norma.
Pada akhirnya, seluruh institusi tersebut bergerak menuju tujuan yang sama, yaitu menjaga keuangan negara sebagai amanah rakyat. Perbedaannya terletak pada fungsi, pendekatan, dan kewenangan yang diberikan oleh konstitusi maupun undang-undang. Ketika masing-masing menjalankan mandatnya secara profesional, independen, objektif, dan saling menghormati batas kewenangan, yang terbangun bukanlah tumpang tindih, melainkan sebuah ekosistem pengawasan yang saling memperkuat.
Negara yang kuat bukanlah negara yang memiliki paling banyak lembaga pengawas atau paling banyak menghukum aparatnya. Negara yang kuat adalah negara yang mampu membangun sistem tata kelola sehingga penyimpangan dapat dicegah sedini mungkin, risiko dapat dikelola secara sistematis, pengawasan berjalan efektif, dan penegakan hukum dilakukan secara adil ketika benar-benar diperlukan. Pencegahan yang berhasil selalu lebih bernilai daripada penindakan yang terlambat.
Kesimpulan
Keberhasilan menjaga keuangan negara tidak bergantung pada dominasi satu lembaga, melainkan pada sinergi seluruh komponen dalam sistem Governance, Risk Management, and Control (GRC). BPK, BPKP, APIP, KPK, Kejaksaan, dan Kepolisian memiliki mandat yang berbeda, tetapi saling melengkapi dalam satu siklus tata kelola, manajemen risiko, pengendalian, assurance, dan penegakan hukum. Memahami perbedaan fungsi tersebut merupakan langkah penting agar perdebatan mengenai kewenangan tidak mengaburkan tujuan utama, yaitu melindungi keuangan negara demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.
Saran
Penguatan sinergi antarlembaga perlu terus dilakukan melalui penyamaan persepsi mengenai peran masing-masing, pertukaran informasi yang efektif, penguatan Sistem Pengendalian Intern Pemerintah, serta pengembangan budaya Governance, Risk Management, and Control (GRC) di seluruh instansi pemerintah. Dengan demikian, pengawasan tidak lagi dipandang sebagai upaya mencari kesalahan, melainkan sebagai mekanisme kolektif untuk membangun pemerintahan yang bersih, akuntabel, transparan, dan berintegritas.
Referensi
- Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (Pasal 23E, 23F, dan 23G).
- Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2006 tentang Badan Pemeriksa Keuangan.
- Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2019 tentang Perubahan atas Undang-Undang Nomor 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi.
- Peraturan Pemerintah Nomor 60 Tahun 2008 tentang Sistem Pengendalian Intern Pemerintah.
- COSO. Enterprise Risk Management—Integrating with Strategy and Performance (2017).
- The Institute of Internal Auditors. The IIA Three Lines Model (2020).
- The Institute of Internal Auditors. Global Internal Audit Standards (2024).
